Związek Nauczycielstwa Polskiego prezentuje opinię do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki ws. podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023.
Stanowisko Związku Nauczycielstwa Polskiego do przedłożonego projektu rozporządzenia jest negatywne. Wzrost części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2023 na pozór wydaje się duży, ale tylko przy porównywaniu wysokości kwot zaplanowanych na 2022 r. Tymczasem analiza wysokości subwencji oświatowej na 2023 r. w odniesieniu do aktualnej sytuacji ekonomicznej kraju, wysokości inflacji, cen prądu i węgla, musi prowadzić do wniosku, że zaplanowane środki subwencyjne są niewystarczające.
OPINIA ZNP
Warszawa, 22 listopada 2022 r.
Szanowny Pan
Przemysław Czarnek
Minister Edukacji i Nauki
Związek Nauczycielstwa Polskiego w odpowiedzi na pismo z dnia 31 października 2022 r. przesyła opinię do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023.
Stanowisko Związku Nauczycielstwa Polskiego do przedłożonego projektu rozporządzenia jest negatywne.
I. Zgodnie z wstępnym algorytmem podziału subwencji oświatowej w roku 2023 resort edukacji szacuje, że finansowy standard A wyniesie ok. 6947zł. W stosunku do roku 2022, w którym finansowy standard A wynosi 6081 zł, wzrośnie on o około 14,2%, tj. o około 866 zł.
Zgodnie z założeniami budżetowymi subwencja oświatowa w 2023 r. wyniesie 64,4 mld zł, co stanowi o 11,1 mld zł więcej w stosunku do ustawy budżetowej z 2022 r., czyli wzrost o 20,8%.
Wzrost części oświatowej subwencji ogólnej na pozór wydaje się duży, ale tylko przy porównywaniu wysokości kwot zaplanowanych na 2022 r. Tymczasem analiza wysokości subwencji oświatowej na 2023 r. w odniesieniu do aktualnej sytuacji ekonomicznej kraju, wysokości inflacji, cen prądu i węgla, musi prowadzić do wniosku, że zaplanowane środki subwencyjne są niewystarczające.
Zdaniem Związku Nauczycielstwa Polskiego podwyższenie finansowego standardu A w roku 2022 do kwoty 6.947 zł, jak również ogólny wzrost subwencji oświatowej, nie gwarantuje prawidłowego zabezpieczenia finansowania zadań oświatowych w sposób umożliwiający zabezpieczenie prawidłowej ich realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego.
Wynika to m.in. z:
- braku zabezpieczenia środków na podwyżkę wynagrodzeń nauczycielskich, które neutralizowałyby utratę wartości nabywczej wynagrodzeń nauczycielskich przy inflacji oscylującej około 18%, jak również postulatu ZNP o konieczności podwyższenia wynagrodzeń o 20%,
- nieuwzględnienia w subwencji oświatowej wydatków związanych z koniecznością wypłat części odpraw przewidzianych pragmatyką nauczycielską, a także przepisami prawa pracy,
- niewyodrębnienia w rozporządzeniu zadań, a tym samym niezabezpieczenia w subwencji oświatowej środków finansowych na poprawę efektywności energetycznej oraz ograniczenia kosztów zakupu energii i ciepła przez jednostki systemu oświaty.
II. Treść uzasadnienia w zakresie zwiększenia wysokości finansowego standardu A całkowitym milczeniem pomija kwestię zabezpieczenia środków na podwyższenie wynagrodzeń nauczycieli w roku 2023. Zgodnie z deklaracjami MEiN od 1 stycznia 2023 r. ma nastąpić wzrost średnich stawek wynagrodzenia nauczycieli o 7,8%.
Należy zwrócić bowiem uwagę, że kwota bazowa dla nauczycieli, ustalona w projekcie ustawy budżetowej na kwotę 3981,55 zł, wzrasta o 12,5%, ale takie porównanie jest jednak mylące, wynagrodzenia nauczycieli wzrosły bowiem od maja tego roku o 4,4 %, ale nie odbyło się to przez nowelizację budżetu, tylko przez czasowe zwiększenie mnożników do kwoty bazowej przewidzianych w Karcie Nauczyciela. Ostatecznie więc projektowane podwyżki wynagrodzeń nauczycieli wyniosą 7,8%. O tyle bowiem wzrośnie kwota bazowa w stosunku do tegorocznej, podniesionej o 4,4%.
Zdaniem ZNP nie znajdują zabezpieczenia koszty, jakie samorządy będą musiały ewentualnie ponieść na pokrycie skutków przeprowadzonej przez Ministra Edukacji i Nauki reformy awansu zawodowego nauczycieli, skutkującej rezygnacją nauczycieli z wykonywania zawodu nauczyciela (koszty odpraw związanych z rozwiązaniem stosunków pracy, odpraw emerytalnych, etc.).
Zabezpieczenia subwencyjnego nie znajduje także postulat ZNP o konieczności podwyższenia wynagrodzeń o 20%.
III. Projekt rozporządzenia nie wskazuje jako odrębnego zadania, ani nie zabezpiecza finansowo środków na wypłatę części odpraw przewidzianych w pragmatyce nauczycielskiej, a także innych przepisach prawa pracy.
W treści § 2 pkt 5 projektu rozporządzenia wskazano, że z części oświatowej subwencji ogólnej dofinansowane są jedynie odprawy związane z rozwiązaniem stosunków pracy na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26.01.1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.) – dalej KN.
Nie są więc dofinansowane odprawy związane z rozwiązaniem stosunku pracy, wypłacane:
- nauczycielom i pracownikom niepedagogicznym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 13.03.2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1969 ze zm.),
- nauczycielom na podstawie art. 28 KN.
Nie są także dofinansowane odprawy emerytalne:
- dla nauczycieli z art. 87 KN,
- dla pracowników niepedagogicznych, będących pracownikami samorządowymi, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 530 ze zm.),
- dla pozostałych pracowników na podstawie art. 921 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.).
Te wszystkie świadczenia, zgodnie z treścią § 2 projektu rozporządzenia nie są objęte finansowaniem w ramach subwencji oświatowej.
IV. W treści § 2 pkt 1 projektu rozporządzenia stwierdza się, że podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem finansowania wydatków bieżących szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Wśród wydatków bieżących bez wątpienia znajdują się koszty ogrzewania szkół, które w ostatnich miesiącach wzrosły o ponad 40%, jak również koszty zakupu energii, które również wzrosły.
Wprawdzie na zasadzie nowelizacji ustawy o dochodach j.s.t. samorząd terytorialny otrzymał dofinansowanie w wysokości 13,7 mld zł na poprawę efektywności energetycznej oraz ograniczenia kosztów zakupu ciepła, które będzie mógł wykorzystać na dofinansowanie ogrzewania w jednostkach systemu oświaty, to jednak projekt rozporządzenia o podziale części oświatowej subwencji ogólnej na 2023 r. nie wyodrębnia tego zadania.
Zdaniem ZNP to subwencja oświatowa powinna uwzględniać zadania związane z prowadzeniem i utrzymaniem jednostek systemu oświaty, tak w znaczeniu normatywnym (wyodrębnienia zadania w treści rozporządzenia), jak i w zakresie zabezpieczenia środków finansowych. Środki finansowe na zabezpieczenie jednostek systemu oświaty w ogrzewanie czy zakupu energii, powinny być wyraźnie wyodrębnione w przeznaczonej temu zadaniu części subwencji oświatowej.
V. W § 1 ust. 2 pkt 5 projektu rozporządzenia zawarto definicję etatów nauczycielskich z której to wyłączono liczbę nauczycieli przebywających na urlopach wychowawczych, macierzyńskich, rodzicielskich, ojcowskich i urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego.
Norma ta wyłącza ww. etaty nauczycielskie spod zabezpieczenia finansowania ze środków subwencji oświatowej, niezależnie od tego, czy urlopy te obejmują cały rok kalendarzowy, czy też jedynie jego część.
Oznacza to, że wynagrodzenie nauczyciela korzystającego z ww. urlopów przez część roku, a przez część roku pobierającego wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy w szkole, stanie się kosztem nieuwzględnionym w kwocie subwencji oświatowej, a więc kosztem finansowanym w konsekwencji przez organ prowadzący.
VI. W treści projektu rozporządzenia ponownie nie została również wyodrębniona pozycja związana z kosztami wypłat tzw. dodatku uzupełniającego w związku z niewypłaceniem nauczycielom kwot średniego wynagrodzenia w wysokości przewidzianej prawem. Obowiązek wypłaty dodatku uzupełniającego występuje do końca roku, w którym wyliczono nieosiągnięcie stawek średniego wynagrodzeń nauczycieli – a więc faktycznie w ramach tych samych środków subwencyjnych.
Dodatek uzupełniający nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczycieli, więc formalnie nie powinien być uwzględniony w części oświatowej subwencji ogólnej dotyczącej wynagrodzeń. Powstaje jednak wątpliwość z jakich źródeł dodatek uzupełniający będzie wypłacany i czy mają to być środki pochodzące z części oświatowej subwencji ogólnej, czy też innej.
Brak jest korelacji między zadaniem jednostek samorządu terytorialnego związanym z wypłatą dodatku uzupełniającego a koniecznością zagwarantowania przez państwo w dochodach organów prowadzących źródeł jego finansowania.
VII. Należy także przypomnieć, że od 22 maja 2022 r. zgodnie z dyspozycją art. 42d KN wprowadzono standaryzację zatrudnienia nauczycieli specjalistów w jednostkach systemu oświaty.
Wprawdzie w treści uzasadnienia projektu rozporządzenia wskazano, że zadanie to zostanie sfinansowane poprzez zwiększenie wag P56-60, P80-89, to jednak z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej nie można uznać tego rozwiązania za prawidłowe.
Po pierwsze dlatego, że samo podniesienie wysokości wag nie zabezpiecza jeszcze środków finansowych związanych ze skutkami wprowadzenia standaryzacji zatrudnienia nauczycieli specjalistów. Po drugie dlatego, że żadna z ww. wag nie wskazuje odrębnego zadania związanego z koniecznością zatrudnienia nauczycieli specjalistów.
Zdaniem ZNP finansowanie zatrudnienia nauczycieli specjalistów w związku ze standaryzacją, określoną w art. 42d KN, jest zadaniem, które powinno zostać wymienione w treści § 1 ust. 2 pkt 1 lub w § 2 projektu niniejszego rozporządzenia – jako element obligatoryjnych zadań szkolnych. Brak wykazania tego zadania wywołuje wątpliwości co do zabezpieczenia jego finansowania w środkach subwencyjnych.
VIII. Negatywnie należy zaopiniować zmianę sposobu naliczania wagi wiejskiej (P2), wiążąc ją ze wskaźnikiem zamożności jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie j.s.t., dla których wskaźnik zamożności jest mniejszy lub równy 1,4 lub które otrzymują część wyrównawczą subwencji ogólnej, proponuje się, aby wartość wagi wynosiła 0,2.
Zdaniem resortu edukacji zastosowanie kryterium dotyczącego otrzymywania części wyrównawczej subwencji ogólnej jest uzasadnione, gdyż część wyrównawcza subwencji ogólnej jest przekazywana dla gmin, powiatów i województw, które charakteryzują się niższym poziom dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w porównaniu do średniej krajowej. Rozwiązanie to ma zapobiec sytuacji, w której uwzględnienie w liczeniu wskaźnika zamożności kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej spowoduje, że dany samorząd osiągnie wskaźnik zamożności powyżej 1,4 i w konsekwencji zostałyby mu naliczone niższe środki w zakresie tzw. wagi wiejskiej.
Zdaniem ZNP powyższa zmiana będzie stanowiła pretekst do likwidacji szkół wiejskich. Uzasadnieniem będzie zmniejszenie zabezpieczenia płynności finansowania tychże szkół w ramach subwencji oświatowej.
To, że zmiana naliczana wag wiejskich będzie dotyczyła zamożniejszych jednostek samorządu terytorialnego nie będzie miało znaczenia w sytuacji faktycznego zmniejszenia finansowania dla szkół wiejskich. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego będą podejmowały działania ograniczające koszty prowadzenia szkół wiejskich, także poprzez ich likwidację lub przekształcenie.
Spowoduje to dalszą marginalizację szkolnictwa wiejskiego i dalsze pogorszenie dostępności oświaty dla uczniów z terenów wiejskich.
IX. Negatywnie należy zaopiniować obniżenie wartości wagi P90 dotyczącej świadczenia na start z 0,210 do 0,180.
Argumentem na rzecz obniżki zdaniem MEiN jest to, że w związku z podniesieniem kwoty standardu finansowego A w roku 2023 utrzymanie ww. zadania w niezmienionej wartości spowodowałoby naliczenie zwiększonych kwot na świadczenie na start w subwencji oświatowej. Z tego względu, zdaniem resortu edukacji niezbędne jest obniżenie wartości wagi P90 z 0,210 do 0,180 tak, aby naliczana na nauczyciela kwota świadczenia na start wciąż wynosiła około 1200 zł (w tym około 200 zł pochodnych obciążających pracodawcę).
Należy jednak zauważyć, że wysokość świadczenia na start wypłacanego nauczycielowi jest określona normatywnie – w treści art. 53a ust. 1 KN, i jest to wartość stała. Jego wysokość nie wynika więc z treści rozporządzenia o podziale części oświatowej subwencji ogólnej, jak sugeruje resort edukacji w uzasadnieniu projektu rozporządzenia.
W związku z powyższym nie ma żadnego argumentu, który uzasadniałby obniżenie wagi na świadczenie na start dla nauczyciela odbywającego przygotowanie do zawodu nauczyciela.
X. Ministerstwo Edukacji i Nauki po raz kolejny wydaje rozporządzenie naruszające zasady prawidłowej legislacji i nadal konsekwentnie powiela błędy poprzednich rządów. Resort edukacji po raz kolejny nie dokonał przywrócenia regulacji dotyczących wskaźnika korygującego Di, jakie obowiązywały przed zmianami w 2014 r., mimo zastrzeżeń konsekwentnie podnoszonych przez ZNP przez osiem lat.
W treści załącznika do rozporządzenia (pkt 2 ppkt 6 lit. b załącznika do projektu niniejszego rozporządzenia) utrzymano regulację, iż płacowy wskaźnik struktury zatrudnienia Wa,1 jest równy 1 w przypadku, gdy:.
- ogólna liczba etatów nauczycieli i osób niebędących nauczycielami zatrudnionych zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) w i-tej jednostce samorządu terytorialnego jest równa zero, lub
- łączna liczba uczniów lub słuchaczy szkół, dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim objętych zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi (na podstawie orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych) oraz wychowanków placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w i-tej jednostce samorządu terytorialnego jest równa zero.
Dotyczy to sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego wyzbyła się ustawowego obowiązku prowadzenia szkół samorządowych. Wskaźnik ten ma zabezpieczać wysokość subwencji oświatowej dla ww. jednostki samorządu terytorialnego na dotychczasowym poziomie, mimo niewykazania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nauczycieli zatrudnionych w szkołach samorządowych.
Z dokonanej przez resort edukacji zmiany wskaźnika korygującego Di w części Wa,i dotyczącego płacowego wskaźnika struktury zatrudnienia w szkołach samorządowych – wynika wniosek, że ustawodawca określając system oświaty publicznej nie przewidział możliwości całkowitego wyzbycia się obowiązku prowadzenia szkół publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, skoro nie określił adekwatnego sposobu wyliczania subwencji oświatowej w takim przypadku.
Delegacja wskazana w treści art. 28 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2267 ze zm.) – dalej u.d.j.s.t., wyraźnie wskazuje, że sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej następuje z uwzględnieniem typów i rodzajów szkół prowadzonych przez te jednostki oraz stopni awansu zawodowego nauczycieli.
Wskaźnik Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika zatrudnienia Wa,i w obecnym brzmieniu nie odnosi się do typów i rodzajów szkół prowadzonych przez te jednostki, ani do stopni awansu zawodowego nauczycieli w tych szkołach, ani do liczby uczniów oraz liczby dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach.
Zatem wprowadzenie do treści rozporządzenia wskaźnika korygującego Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika zatrudnienia Wa,i, który nie uwzględnia powyższych zmiennych (tj. typów i rodzajów szkół prowadzonych przez te jednostki oraz struktury zatrudnienia nauczycieli szkół samorządowych), jest przekroczeniem delegacji ustawowej wskazanej w treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. – co stanowi poważną wadę legislacyjną.
Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia określa zakres spraw przekazanych do uregulowania, których organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekroczyć. Wykluczone jest więc przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy.[1] W demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania.[2]
Z zakwestionowanej regulacji wynika także, że stanowi ona podstawę dla dokonania korzystniejszych wyliczeń subwencyjnych dla samorządów, które nie zatrudniają nauczycieli w szkołach samorządowych. Te samorządy mają zagwarantowaną stałą wysokość subwencji w zakresie w jakiej naliczana jest ona na podstawie struktury zatrudnienia nauczycieli.
Natomiast samorządy, które prowadzą szkoły samorządowe i zatrudniają w nich nauczycieli, muszą dokonać szczegółowego wyliczenia wskaźnika korygującego Diw części Wa,i, uwzględniając ilość etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego i wysokości średniego wynagrodzenia nauczycieli. Zatem w niektórych przypadkach samorządy terytorialne, które działają na podstawie prawa, wykonując swe ustawowe obowiązki, zostaną za to ukarane niższą subwencją oświatową.
Prowadzi to do zachwiania równych zasad ustalania wysokości środków subwencyjnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, które realizują obowiązki ustawowe prowadzenia szkół samorządowych, a tych jednostek, które się tego zadania wyzbyły.
Należy zauważyć, żewprowadzenie do treści rozporządzenia subwencyjnego wskaźnika Di w części dotyczącej płacowego wskaźnika zatrudnienia Wa,i zdaniem ZNP, wykracza poza kompetencję Ministra Edukacji i Nauki wskazaną w treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t.
Z tego względu ZNP ponownie wnosi o zmianę sposobu obliczania algorytmu podziału subwencji oświatowej tak, aby był on zgodny z zakresem delegacji ustawowej, określonej w treści art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t.
Z poważaniem,
Sławomir Broniarz /-/
Prezes ZNP
[1] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r., P 7/00
[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001 r., P. 4/00